学校体育场馆开放的地方立法研究

 
作者：西安建筑科技大学   邹 航  赵福荣

摘要：学校体育场馆开放的地方立法是推动我国群众体育事业蓬勃发展的法律保障，在与国家立法无缝对接的同时，地方立法不仅提高了执行层面的可操作性，更能保障各部门之间的协同合作。本文通过对我国现阶段学校体育场馆开放的地方立法进行梳理，在分析其现状的基础上提出了立法过程中亟待解决的矛盾与问题，并给出了合理的建议，旨在今后能够为地方立法的制定与实施提供一定的参考依据。

1.研究目的

随着“全民健身”上身为国家战略和国际国内大型赛事的相继举办，人们健身热情高涨，对于健身场地的需求越来越大。据第六次全国体育场地统计数据结果显示我国大量的体育场地设施资源集中在学校，而这些场地并未得到充分利用，导致体育场地设施难以满足日益增长的体育健身需求。为了缓和矛盾，国家结合开放过程中存在的问题，不断推出学校体育场馆向社会开放的重要举措。^［1］学校体育场馆开放的地方立法作为国家立法的补充，不仅提高了执行层面的可操作性，更能保障各部门之间的协同合作。本文通过对我国现阶段学校体育场馆开放的地方立法研究，旨在今后能够为地方立法的制定与实施提供一定的参考依据，进一步推动全民健身事业的发展。

2.研究方法

2.1文献资料法

根据研究的需要，通过检索中国知网、国家和地方体育局官网以及其它各类网站，查阅和收集了大量与本研究相关的资料，为本研究论证提供了充足的理论依据。

2.2逻辑分析法

在数据分析的基础上，对所收集到的文献资料和相关信息进行整理、归纳，运用相关理论知识进行全方位分析，得出结论。

3.结果与分析

3.1国家层面上学校体育场馆开放的立法状况

立法是促进学校体育设施社会化开放最根本的，也是最重要的保障措施。1990-03-12国家教育委员会、国家体育运动委员会颁布《学校体育工作条例》规定：“社会的体育场（馆）和体育设施应当安排一定时间免费向学生开放”，尚未涉及到学校体育场馆开放。首次明确提出学校体育场馆开放，主要是为广大学生在课余时间提供更多体育锻炼的机会和条件。正是基于这一目的，1999年教育部办公厅下发了专门的文件《关于假期、公休日学校体育场地向学生开放的通知》(教体艺厅［1999］4号) ，也反映了公共体育场馆资源的匮乏，因而逐渐扩大至向社会公众开放。^［2］2003-06-26中华人民共和国国务院颁布《公共文化体育设施条例》规定：“公共文化体育设施应当根据其功能、特点向公众开放，开放时间应当与当地公众的工作时间、学习时间适当错开。公共文化体育设施管理单位提供服务可以适当收取费用，收费项目和标准应当经县级以上人民政府有关部门批准，并对特定人群实行免费或优惠开放。”虽未明文指出学校体育场馆对外开放，但其隶属于公共文化体育设施。2009-8-30中华人民共和国国务院颁布《全民健身条例》明文规定：“学校应当在课余时间和节假日向学生开放体育设施。县级人民政府对向公众开放体育设施的学校给予支持，为向公众开放体育设施的学校办理有关责任保险。学校可以根据维持设施运营的需要向使用体育设施的公众收取必要的费用。”

从《学校体育工作条例》的“未涉及”到《公共文化体育设施条例》中的“鼓励”再到《全民健身条例》中的“应当”向社会开放，明确了学校场馆开放的职责，说明国家立法的前后延续性和渐进。国家立法对学校体育场馆社会化开放提出宏观要求，不可能直接对接于各省市的执行实践中，使得学校体育场馆开放效果不尽如人意。因此要加强国家立法的约束力、强制执行力以及可操作性，以此推动学校体育场馆社会化开放效果，最终达到全国学校场馆开放率最大化，能最大限度的满足人们的健身需求，进而推进全民健身事业的发展。

3.2学校体育场馆向社会开放的地方立法之意义

地方立法是国家立法的配套法规，是有效推动全民健身事业的重要一环。以国家立法为依托，因地制宜，承上启下，提高开放工作的可操作性和保障部门协调，为全民健身提供强有力的法制保障。

3.2.1与国家立法衔接

有法可依是社会主义法制的前提和基础，没有强有力的“法”作为支撑，就谈不上守法和执法。学校体育场馆对外开放也要做到“有法可依”，必须制订与现实要求精巧契合的学校体育场馆开放地方法律制度。^［３］国家立法是站在国家宏观层面对学校体育场馆开放进行指导，从总体上对学校体育场馆设施开放进行了规范和保障。地方立法作为下位文件必须根据国家立法精神，以地方实际情况和地方特色为基础，以上位文件为依托，在继承中不断创新和制定独具地方特色的地方法律制度，做到与国家立法无缝衔接，以保障国家体育法律和行政法规的有效实施。

3.2.2提高执行层面的可操作性

地方立法是保障地方行政和司法部门执法效力的基本依据。在国家立法所确定的基本框架和原则下，结合本地实际，具体问题具体分析，对重点内容制定出相对细致的地方性法规条款，如对开放后的公众责任保险、补贴和收费等都做出规定，从而提高法律法规条文在实践工作中执行层面的可操作性，进一步推动我国全民健身事业的发展。

3.2.3保障部门间的协作

地方立法在国家立法的基础上，细化了体育行政部门与政府其他部门之间的职责范围，为部门协作提供了可操作性。政府各部门与体育行政部门的协作、学校部门与政府部门的协作以及学校内部各部门间的协作是和谐对外开放的关键所在，只有做到部门之间的和谐共处，工作之间的和谐融洽，才能最大限度地发挥合力作用，最大限度的提高学校体育场馆开放效果，为和谐全民健身提供强大的动力和支持。

3.3学校体育场馆向社会开放的地方立法之意义

3.3.1地方性全民健身条例  

2009年8月30日国务院颁布实施《全民健身条例》（以下简称《条例》）。为了全面贯彻国家政策，各省市结合本地全民健身发展特点和需要，对国家体育行政法规进行必要补充，相继颁布了具有本省市特色的地方性全民健身条例（表1），为我国全民健身的推广起到不可或缺的作用。且部分省市已经出台更为充实和与时俱进的修订版全民健身条例，显示出各级政府对于全民健身事业重视度的提高。

表1显示，颁布《条例》的省市以东部地区为主，中西部地区较少，这与经济发展和体育发展密不可分。从颁布的法规名称上看，虽有差异但法规的内涵及性质基本一致。有些省虽未颁布地方性全民健身条例，但以全民健身实施计划或省会城市颁布了相应条例以补充全民健身内容，全力完善体育公共服务体系，健全体育场馆对外开放服务的内容。

	表1 我国地方性全民健身条例汇总表
序号		省市名称	颁布时间	省（市）颁布法规名称	所在地区
1	上海市		2000.12.15	2012.04修订版《上海市市民体育健身条例》	华东地区
2	黑龙江省		2002.04.18	2013修订版《哈尔滨市全民体育健身条例》	东北地区
3	河北省		2002.02.01	《河北省全民健身活动办法》《唐山市全民健身条例》	华北地区
4	山西省		2002.07.23	《山西省全民健身促进条例》	华北地区
5	云南省		2004.03.26	《云南省全民健身条例》	西南地区
6	山东省		2004.09.23	《山东省全民体育健身条例》、《淄博市全民健身条例》	华东地区
7	新疆维吾尔自治区		2005.09.22	《新疆维吾尔自治区体育发展条例》	西北地区
8	贵州省		2005.12.05	《贵阳市全民健身规定》	西南地区
9	北京市		2006.03.01	《北京市全民健身条例》	华北地区
10	天津市		2006.05.24	《天津市全民健身条例》	华北地区
11	四川省		2007.07.27	《四川省全民健身条例》	西南地区
12	陕西省		2007.09.27	《陕西省全民健身条例》	西北地区
13	浙江省		2007.11.23	《浙江省全民健身条例》、《杭州市全民健身条例》	华东地区
14	安徽省		2008.10.01	《安徽省全民健身条例》	华东地区
15	内蒙古自治区		2008.12.01	2015.05修订版《内蒙古自治区全民健身条例》	华北地区
16	河南省		2010.03.01	《河南省体育发展条例》	华中地区
17	广东省		2010.08.08	《广州市全民健身条例》	华南地区
18	江苏省		2010.09.29	《江苏省全民健身条例》、2011修订版《苏州市市民体育健身条例》	华东地区
19	吉林省		2010.09.29	《吉林省全民健身条例》、《长春市全民健身条例》	东北地区
20	甘肃省		2011.05.31	《甘肃省全民健身条例》	西北地区
21	湖南省		2012.05.31	《湖南省全民体育健身条例》	华中地区
22	辽宁省		2012.11.29	《辽宁省全民健身条例》	东北地区
23	湖北省		2013.09.26	《湖北省全民健身条例》、2015.04修订版《武汉市全民健身条例》	华中地区

3.3.2地方制订的专门性政策文件

2006年教育部办公厅和国家体育总局办公厅联合下发《全国学校体育场馆向社会开放试点工作方案 》（以下简称《方案》），这是我国首次专门制订学校体育场馆对外开放的相关政策文件。^［3］为了贯彻文件精神和加强学校场馆开放效果，一些地方出台配套的专门性政策文件的形式来指导学校体育场馆开放工作，其对具体开放的办法、安全保障机制、经费补贴以及组织管理等都作了较为详细的规定。但我国地方制订专门性政策文件的省市屈指可数，且总体呈现出东部地区明显多于西部地区，追其根本在于东部地区体育文化、群众健身需求更旺和经济条件较成熟。专门性政策文件是地方立法的补充，虽法律约束力和执行力不够，但可为学校制定场馆开放制度做参考依据。

3.3.3对学校体育场馆开放的促进

国家在制定总体性法律法规时显然不可能包罗万象，需要地方性的法规结合本地实际进行规范。不同区域经济文化水平、民俗民情、生活习性存在巨大差异，各地方根据实际问题具体分析，在相应全民健身条例中体现差异性和独特性，并提出具体的措施。如《浙江全民健身条例》对公众开放的条款规定相对细致，对开放后的收费和公众责任险等做了规定，并颁布了多个地方专门性文件，取得了较为不错的成绩，达到其作为国家配套法规的应有功效，促进全民健身活动的开展。地方立法提供法律保障，专门性政策文件提供可操作性，最大限度的提高了学校体育场馆开放效果，受益大众，资源共享。

3.4地方立法中亟待解决的矛盾

3.4.1 安全纠纷

学校场馆开放的前提是保障正常教学秩序。在开放的过程中，首要的是安全问题。学校场馆开放给学校带来自身财产和学生安全问题以及锻炼人员的人身财产问题等后顾之忧致使开放工作有所滞后。主要表现在以下几个方面：第一，学校及学生财产安全问题。目前我国学校体育场馆开放大多都采用一刀切的开放模式，未依据风险程度高低而将学校区别对待，健身人群混杂、健身区与学生生活区以及教学区混乱，存在巨大的安全隐患。很多省市都开始实行社区办理实名制健身卡以提高学校安全，但是办卡流程较为繁琐。因此，采取有效隔离区域、错开开放时间以及采用手机客户端实名制登记，不仅方便大众，又降低风险。第二，锻炼人员的安全问题。锻炼者如果在校内因使用器械不当或锻炼方式不对等因素造成的人身意外伤害事故纠纷，因地方立法中责任不明，赔付的责任认定更是让学校担心。再加上我国目前关于运动事故预防的险种少，体系不够完善，没有专门的保险，一旦出了事故只能由学校承担，加重了学校的费用负担。因此应该建立专门的保险制度和风险管理，让健身人群购买专门的保险，由保险公司承担赔偿以转移风险。

3.4.2 组织管理

有效的组织管理能够提高工作效率和规避众多现实问题，能减小风险和取得最大的效益。学校体育场馆对外开放是一个运行机制复杂的管理过程，涉及到政府相关职能部门、社会组织、学校、校外人员、校内师生等多方利益主体，^［４］很难统一多方利益主体，成为推进学校体育场馆开放的一个巨大的管理挑战。在宏观管理层面上，应做到政府统一管理、学校部门协调、街道办和文明办辅助，共同参与制定当地学校场馆的具体开放方案和监督管理机制以及加强制度建设，为学校体育场馆开放工作增添活力。在微观管理层面上，学校体育场馆的管理人员一般由学校任课老师兼任，缺乏专业管理知识，不仅不能提高开放效率，反而引起诸多纠纷。因此学校体育场馆应交于专业的运营公司来管理或选择适合自身条件的开放模式并制定突发事件的预警机制。地方立法应明确相关部门职责，才能减少纠纷和取得更好的社会效益。从这一方面找到突破口，保障大众的健身需求，使体育设施资源得以不断优化和综合利用。

3.4.3 经费资助

学校体育场馆是社会公共资源，具有公共属性，且学校是非盈利机构，应以政府补贴为主，不以盈利为目的，向公众免费开放。众所周知，学校体育设施日常的维护管理费于学校而言可谓是一座大山，加重了学校的财政负担。国家和地方立法也明确规定了学校可根据维持设施运营的需要向体育设施的使用者收取必要的费用。基于此，国家应该对于学校这部分收入应该免税收，使其完全投入场馆设施维护和管理。《全国学校体育场馆向社会开放试点工作方案》文件中规定了：各试点区原则上每年对试点学校给予不少于２万元经费补贴。这种经费补贴导致试点学校和非试点学校的不平等待遇，使非试点学校开放的积极性降低。学校仅靠补贴的经费和低收费难以维持体育场馆的日常运行，政府应根据各地经济水平和学校场馆种类等因素，有差异的加大场馆对外开放的经费支持和补助，并成立学校体育场馆开放工作机构，建立开放工作的奖励机制，这样更有利于激发学校的积极性，从而取得更好的开放效果。

4.结论与建议

从已出台的地方法律法规和专门化文件可以看出，我国地方立法在不断充实和完善立法体系，促进学校体育场馆开放进程。通过对地方立法的现状和亟待解决的矛盾进行系统研究有助于国家督促还未颁布地方法律法规的省市加快立法步伐以及已颁布的省市进一步完善立法，为学校体育场馆向社会开放提供可操作性强的法律保障。为了加强学校体育场馆的开放效果，政府部门应加强社会各界的监督和宣传作用，加强锻炼人员的文明和正确锻炼方法教育，共同谱写全民健身事业新篇章。

5.参考文献

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