以全面深化改革推进国家制度和国家治理体系建设

［摘要］

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面深化改革，坚定不移推进国家治理体系和治理能力现代化，取得了历史性的伟大成就。中国特色社会主义新时代，我们要进一步增强对中国特色社会主义的制度自信，以制度建设为主线，以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，以全面深化改革推进国家制度和国家治理体系建设。

一、制度建设的内涵与内容

2019年11月26日,习近平在中央全面深化改革委员会第十一次会议上的重要讲话中指出：“要以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，增强以改革推进国家制度和国家治理体系建设的自觉性，突出制度建设这条主线，继续全面深化改革”。

国家制度和国家治理体系建设是中国特色社会主义现代化建设的重要组成部分，是社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的重要制度保障。推进中国社会主义现代化强国建设，必须推进制度建设，实现国家制度和国家治理体系现代化。

制度是体现时代文明特征、解决集体行动问题、基于法制与标准的规则与规程的总称。

制度是一种文明的载体，体现着特定文明的精神特征与文化属性，如封建社会的封建制度、资本主义社会的资本主义制度、社会主义社会的社会主义制度等。封建制度体现着君权至上、官僚牧民的精神特征，体现着皇权文化与封建官僚文化的文化属性。资本主义制度体现着资本至上、个人至上的精神特征，体现着资本市场文化与个人自由主义的文化属性。社会主义制度体现着人民至上、主权在民的精神特征，体现着以人为本与优质服务的文化属性。制度的演化与变迁实质是文明精神与文化属性的进化与升华，社会主义制度是人类文明进入工业社会与信息时代的主体文明与代表性文化，是对资本主义制度文明的超越与升华。

制度产生与形成的主旨是为了解决特定时代的集体行动问题，是为满足社会大众需求、维护公共秩序、实现共同愿景而逐步形成的稳定的交叉共识或复合共识体系、共同的价值体系与行为规范体系。在市场经济兴起与发展的过程中，逐步产生与形成了公平竞争与优胜劣汰的共识体系、平等正义与共享进步的价值体系、创造创新与增长发展的规范体系，构成了现代市场经济制度体系，极大地促进了人类的生存与繁荣。“制度保护个人的自由领域，帮助人们避免或缓和冲突，增进劳动和知识的分工，并因此而促进繁荣。规范人际交往的规则对经济增长真是至关重要，以致连人类的生存和繁荣（人口的数量必定还要继续增长一个时期）也完全依赖于正确的制度和支撑这些制度的基本人类价值。”资本主义制度与市场经济制度的结合，产生了资本主义市场经济，形成了维护资产阶级根本利益的分散化治理制度体系，在政治制度上形成了碎片化的为制衡而制衡的代议民主政治，在经济制度上形成了以股权汲取发展红利的金融经济，在社会制度上形成了个人自由与非政府组织志愿服务相结合的消费社会，其结果是形成了增长利润主体被资本股权拥有者获取、社会公共服务与治理经费缺乏但又必须持续增加的矛盾局面，导致垄断资本与公共治理的深刻矛盾，从而使资本主义国家走上了过度依赖债务与赤字发展的道路，财政危机与债务危机成为资本主义制度的必然结果与内在特征。社会主义制度与市场经济制度的结合，产生了社会主义市场经济，形成了维护人民群众根本利益的治理制度体系，在政治制度上形成了中国共产党领导下的最广泛、最管用、最实在的民主政治，在经济制度上形成了公共经济与民本经济相结合的包容性经济形态，在社会制度上形成了共享共建共治的和谐社会形态，其结果是将政府权威机制、市场竞争机制、社会志愿机制有机结合起来，形成了一种超越资本主义国家治理形态的更高质量、更高水平的良治状态，走上了生产力发展、科技创新、社会稳定、人民幸福良性循环、共同促进的螺旋式上升的发展道路。

制度权威的发挥有赖于法制保障与标准引领。制度包括了规则和规程两个方面，规则是实质性的内容，规程是程序性的规定。规则和规程要真正发挥规范作用，除了依赖于人们的习惯与自觉，更关键的是依赖于法制的强制与标准的引领。法制通过立法体现制度精神、通过执法履行制度精神、通过司法保障制度落实，是制度发挥权威作用的重要保障。标准通过流程与时限的确定保证办事的效率，通过绩效指标与评估确保服务的质量，通过问责与奖惩确保制度的落实，是制度行之有效的重要手段。因而，制度建设必然要求法治建设与标准建设。

综上所述，制度建设包括三个方面的内容。一是将制度精神与制度文化贯穿制度建设的始终。中国特色的社会主义制度建设，要把以人为本、优质服务的精神文化贯穿国家制度和国家治理体系建设的全过程。二是紧紧抓住市场经济制度与公共治理制度的有效融合与相互促进，实现政府权威机制、市场竞争机制、社会志愿机制有机结合的良治目标。中国特色社会主义制度建设，要把党的领导、人民当家作主与依法治国紧密结合起来，不断完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。三是不断加强法治建设与标准建设，为制度建设提供保障。

二、党的十八大以来国家制度和国家治理体系建设的进展与成果

国家治理体系和治理能力现代化是我国社会主义现代化的重要组成部分，也是我国全面深化改革的总目标。国家治理体系和治理能力的现代化包括国家治理体系现代化与国家治理能力现代化两个方面的内容。其中，国家治理体系的现代化就是完善中国特色社会主义制度体系，建立健全中国特色的经济制度与体制机制、政治制度与体制机制、文化制度与体制机制、社会制度与体制机制以及党的建设制度与体制机制，从而全面完善现代化的中国特色社会主义制度体系，实现中国特色社会主义制度体系的制度化、法制化、规范化与程序化；国家治理能力现代化就是提高中国特色社会主义制度的执行效能，严格按制度执政行政，切实提高各级党政机关及其公务人员的治理能力与水平，切实发挥中国特色社会主义制度在激发社会创新活力、维护市场秩序与社会秩序、促进经济社会高质量发展中的作用，确保如期建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

党的十八大以来特别是党的十八届三中全会以来，以习近平同志为核心的党中央全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化，取得了历史性的伟大成就，形成了一系列理论成果、制度成果与实践成果。

一是全面加强国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计，形成了国家制度与国家治理体系建设的完整目标、战略任务与措施体系。

党的十八大提出“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”，提出了完善中国特色社会主义制度体系的任务。党的十八届三中全会进一步指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。

党的十九大开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，提出了从全面建成小康社会到基本实现现代化、再到全面建成社会主义现代化强国的新时代中国特色社会主义发展的战略安排，提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的战略安排与发展目标：从二〇二〇年到二〇三五年，基本实现社会主义现代化，“各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”；从二〇三五年到本世纪中叶，把我国建成富强文明和谐美丽的社会主义现代化强国，“实现国家治理体系和治理能力现代化”。

党的十九届三中全会提出要“形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系”，全面提高国家治理能力和治理水平。党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，确立了总体目标、战略任务与各项工作措施。党的十八大以来，国家治理体系和治理能力现代化的战略安排、发展目标、重点任务、机构职能体系等顶层设计日益清晰。

二是通过全面深化改革完善国家制度和国家治理体系，形成了一系列制度成果与实践成果。在经济体制改革方面，继续坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，积极发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，实行统一的市场准入制度，实施负面清单管理制度，建立健全鼓励原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新的科技体制机制，健全城乡发展一体化体制机制等，形成了一系列现代经济制度成果。在政治体制改革方面，坚持和完善人民代表大会制度、推动人民代表大会制度与时俱进，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、推进协商民主广泛多层制度化发展，坚持和完善民族区域自治制度和基层群众自治制度、从各层次各领域扩大公民有序政治参与，深化行政体制改革、建设法治政府和服务型政府，建立现代财政制度、改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度，强化权力运行制约和监督体系、形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障、健全改进作风常态化制度等，形成了一系列现代政治制度成果。在文化体制改革方面，完善文化管理体制、健全坚持正确舆论导向的体制机制，完善文化市场准入和退出机制、建立健全现代文化市场体系，构建现代公共文化服务体系、促进基本公共文化服务标准化等，形成了一系列现代文化制度成果。在社会体制改革方面，改进社会治理方式、创新社会治理体制，激发社会组织活力、推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全重大决策社会稳定风险评估机制，健全公共安全体系、创新立体化社会治安防控体系等，形成了一系列现代社会制度成果。在生态文明体制改革方面，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度,完善主体功能区制度和国土空间开发保护制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，建立起系统完整的生态文明制度体系。在党的建设制度改革方面，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，完善科学民主决策机制，深化干部人事制度改革、构建有效管用、简便易行的选人用人机制，完善和落实领导干部问责制、完善从严管理干部队伍制度体系，建立集聚人才体制机制、加快形成具有国际竞争力的人才制度等，取得了党的制度建设伟大成就。通过全面深化改革，适应社会主义现代化建设需要的经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设方面的制度体制机制不断完善。

三是全面推进依法治国，为国家制度与国家治理体系建设提供法治保障。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。党的十八大以来，健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，完善立法体制，加强和改进政府立法制度建设，完善科学立法、民主立法体制机制；加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度，完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度和促进科技成果转化的体制机制，加强市场法律制度建设，加强社会主义协商民主制度建设，完善国家机构组织法，加快推进反腐败国家立法，制定出台公共文化服务法，加强互联网领域立法，加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设，构建国家安全法律制度体系，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、低碳发展的生态文明法律制度，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系不断完善；建立权责统一、权威高效的依法行政体制，完善行政组织和行政程序法律制度，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，健全依法决策体制，积极推行政府法律顾问制度，建立重大决策终身决策责任追究制度及责任倒查机制，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制，形成科学有效的行政权力运行制约和监督体系；完善司法管理体制和司法权力运行机制，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，健全侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，推进以审判为中心的诉讼制度改革，健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，加强人权司法保障制度与对司法活动的监督制度；推进多层次多领域依法治理，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系；健全党领导依法治国的制度和工作机制，加强党内法规制度建设，推进基层治理法治化等，法治中国建设取得了新的伟大成就。党的十八大以来，国家治理体系法治化、制度化、规范化、程序化的进程不断加快，为推进国家制度和国家治理体系建设提供了坚实法治基础与保障。

四是全面推进党和国家机构改革，为国家制度和国家治理体系建设提供组织机构保障。党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。深化党和国家机构改革，是以习近平同志为核心的党中央为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化推出的一项重大举措。深化党中央机构改革，完善党领导一切的制度体系，建立健全党对重大工作的领导体制机制；深化全国人大机构改革，完善全国人大专门委员会设置；深化国务院机构改革，转变政府职能，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系；深化全国政协机构改革，加强人民政协民主监督，增强人民政协界别的代表性，优化政协专门委员会设置；深化跨军地改革，全面落实党对人民解放军和其他武装力量的绝对领导，贯彻落实党中央关于调整武警部队领导指挥体制的决定；深化群团组织改革，认真落实党中央关于群团改革的决策部署，健全党委统一领导群团工作的制度，把群团组织建设得更加充满活力、更加坚强有力；深化地方机构改革，地方机构改革要全面贯彻落实党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署，合理调整和设置机构；加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。深化党和国家机构改革，是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动。通过党和国家机构改革，适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架初步建立，为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力组织保障。

五是加强党的领导制度建设，引领国家制度与国家治理体系建设。党的十八届六中全会审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，完善了党内政治生活规范，健全了党内政治生活制度体系、扎紧了制度的笼子，推动党内政治生活和党内监督制度化、规范化、程序化，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。党的十八大以来，我们党加强了党内政治生活制度建设，坚持和完善了已有的党内选举制度、党的代表大会制度、重大问题请示报告制度、党的组织生活制度以及党员权利保障制度，坚持领导干部调查研究、定期接待群众来访、同干部群众谈心、群众满意度测评等制度，坚持民主集中制、坚持集体领导制度，同时推进了党的制度建设与制度创新，包括创新党内学习制度、建立和完善权力清单制度、领导干部个人重大事项报告制度、容错纠错制度、领导干部配偶子女从业行为制度等。

三、新时代全面深化改革、推进国家制度和国家治理体系建设的对策措施

当前，我国正处在全面建成小康社会的决胜期，面临中国特色社会主义新时代的新形势，我们要进一步增强对中国特色社会主义的制度自信，以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，突出制度建设这条主线，抓紧研究和部署党中央明确的国家治理急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度，进一步推进国家治理体系和治理能力现代化。

一是要把制度完善与制度创新结合起来，根据新时期全面深化改革、全方位对外开放的需要，加快健全国家治理急需的制度。要着眼于充分发挥中国特色社会主义制度和国家治理体系的显著优势，全面梳理党的领导制度体系、人民当家作主制度体系、中国特色社会主义法治体系、政治治理体系、社会主义基本经济制度、社会主义先进文化制度、民生保障制度、社会治理制度、生态文明制度体系、党对人民军队的绝对领导制度、“一国两制”制度体系、独立自主的和平外交政策与制度体系、党和国家监督体系，对其中国家治理急需的制度加紧纳入改革的工作日程，采取切实措施加以推进。健全国家治理急需的制度，除要完善已经建立并经过实践检验的急需制度外，还要及时总结改革开放实践中的好经验新经验与成熟经验，及时上升到制度层面，这些制度也是我们国家急需的制度。我国在全面深化改革开放过程中，在上海自由贸易区及其他自贸区、海南自由贸易港、深圳中国特色社会主义先行示范区进行了制度创新的探索与实践，积累了许多实践成果。我们要及时总结自贸区、自贸港、先行示范区建设中的好经验好做法，包括“放管服”改革、营造国际化法治化便利化营商环境、建设高质量发展高地与法治政府示范、建成民生幸福标杆，并将其及时上升到制度层面加以推广，特别是与国际通行经贸规则对接的相关国际行业规范、管理标准和营商规则，完善以负面清单管理为核心的投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以服务实体经济发展为主的金融开放创新制度等。

二是要着眼于通过高质量供给来满足人民群众日益增长的美好生活需要，完善满足人民美好生活新期待必备的制度。当前，面对人民群众美好生活需要不断增长的新形势，政府的高质量公共服务供给不充分、公共产品供给质量不高、基本公共服务供给不均衡的问题日益突出。为解决这些问题，我们必须完善满足人民美好生活需要的公共服务制度体系，为人民群众提供高质量的公共服务与公共产品供给。为满足人民群众以健康为中心的素质需要，要完善公共教育制度和公共教育服务体系、公共科技制度与公共科技服务体系、公共医疗卫生制度与服务体系；为满足人民群众以尊严为导向的就业需要，要完善充分就业制度与公共就业服务体系；为满足人民群众以宜居为目标的环境需要，要完善宜人宜居宜商宜游的生态环境制度与服务体系，完善公共住房制度与服务体系、公共服务设施与旅游公共服务体系、环境保护服务体系等；为满足人民群众以富裕为核心的收入需要，要完善社会保障制度与服务体系，完善公共服务型财政制度与服务体系；为满足人民群众以平安为基础的安全需要，要完善公共文化服务制度与服务体系，完善社区公共服务与生活服务业体系，完善公共安全制度与服务体系等。

三是要着眼于更好履行党政机构职责、完善共建共治共享社会治理新格局，进一步推进制度协同与体制机制整合，从而更好地加强制度建设。从党政机构职责履行来看，要紧紧围绕推进机构职能优化协同高效，加强机构融合、人员融合、编制融合与资源整合、协同配合，完善部门会商制度和行政协助制度。从整个社会治理格局来看，要加强公共治理各个主体与组成部分之间的无缝隙对接，加强党委、政府部门、群团组织与社会组织、事业单位与基层组织之间的整体合力。为此，我们要加快推进事业单位改革，全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，加大从事经营活动事业单位改革力度，面向社会提供公益服务的事业单位要逐步推进管办分离；要进一步深化群团组织改革，健全党委统一领导群团工作的制度，推动群团组织增强政治性、先进性、群众性，更好发挥群团组织作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带作用；进一步推进社会组织改革，激发社会组织活力，推动社会组织规范自律，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，由社会组织依法提供和管理。

四是要把制度建设与制度执行力建设结合起来，通过完善制度执行的相关制度来提升制度执行力，从而更好把制度优势转化为治理效能。提升制度执行力，就要采取有效制度措施激励广大干部在新时代要有新担当新作为。要鲜明树立重实干重实绩的用人导向、着力选用敢担当、善突破、能成事的干部，完善党政领导干部“能上能下”制度与办法、完善党政干部鼓励激励制度与办法，完善干部考核评价机制、特别是完善经常性差异化干部考核机制，建立健全容错纠错机制、建立容错正面清单和负面清单、严肃查处诬告陷害行为；严格执行《中国共产党问责条例》及实施办法，强化对不担当不作为干部的问责追责；强化能力培训和实践锻炼，大力开展干部专业化能力培训，实行关键领域、重点岗位干部点名调训制度，着力增强干部适应新时代发展要求的本领能力；健全干部待遇激励保障制度体系，完善机关事业单位基本工资标准调整机制，实施地区附加津贴制度，完善公务员奖金制度，推进公务员职务与职级并行制度，健全党和国家功勋荣誉表彰制度等。

（作者：李军鹏，中共中央党校（国家行政学院）公共行政教研室主任，教授，博士生导师）

中共天津市委党校学报

作者：李军鹏